中國網/中國發展門戶網訊 《中共中心國務院關于做好2023年周全推進鄉村振興重點任務的意見》提出，健全城鄉融會發展體制機制和政策體系，暢通城鄉要素流動。當前，城市與鄉村作為一個有機體和命運配合體，其融會發展不斷向深度和廣度進軍，理論創新結果不斷涌現。城市地區系統和鄉村地區系統同為復雜地區系統，空間上彼此嵌套、結構上彼此補充、效能上彼此耦合、體系上彼此感化。城鄉融會系統是鄉村地區系統與城市地區系統在空間、資源、經濟等要素構成下穿插重疊的復雜人地關系地區子系統。縣域作為城鄉融會系統主體效能定位的基礎地區單元，一面連接年夜城市，穩住國家發展基盤，另一面聯結鄉村，穩住國家保存命脈，在天然資源要素設置裝備擺設中具有承上啟下的感化。
城鄉融會發展佈景下，天然資源支撐脫貧攻堅、鄉村振興與城鎮化建設方面的研討多側重于地盤、規劃、生態等單一方面剖析，地盤軌制改造、國土空間規劃體系構建、產業用地保證、生態保護補償、生態產品價值實現等方面研討或側重于農村，或側重于城市。
可以看出，天然資源支撐城鄉融會發展的研討逐漸從無到有，在地盤軌制改造等單一標的目的獲得了嚴重成績，但尚存在較年夜缺點：軌制需求與目標缺掉，導致天然資源領域促進城鄉融會發展路徑不清楚；過度側重單一要素或資源的研討，綜合性與協調性缺乏；城鄉融會系統中關鍵天然資源要素識別存在誤差。
鑒于此，以人地關系地區系統理論為指導，以“目標選擇—現實障礙—軌制需求—體系構建”為邏輯主線（圖1），系統梳理縣域城鄉融會系統天然資源要素設置裝備擺設現狀，明確天然資源領域促進城鄉融會發展目標。進一個步驟厘清面臨的現實障礙與軌制需求，提出“城鄉要素公道設置裝備擺設、基礎設施一體化、城鄉公共服務均等化和一二三產業融會發展”4項目標、“統一布局、還權賦能、有償應用、收益共享”4個焦點、“空間規劃、生態保護、產權改造、資產變現、資源應用、價值實現、公共服務、用地保證”8條路徑的天然資源支撐性政策體系，為城鄉融會高質量發展供給科技支撐。
新時期天然資源要素促進我國城鄉融會發展的目標
面對新時期、新請求，天然資源促進城鄉融會系統發展的重點發生了轉變，傳統上對鄉村地區系統與城市地區系統地盤等資源要素的割裂認識，應轉變為城鄉融會系統下各類天然資源要素的不受拘束流動、彼此融會、協同發展。新時期我國城鄉融會發展的目標是城鄉要素公道設置裝備擺設、基礎設施一體化、城鄉公共服務均等化、一二三產業融會發展。從城鄉融會發展的驅動原因來看，國土空間規劃、農村地盤軌制改造、天然資源有償應用、生態產品價值實現、礦產資源綜合應用等將成為天然資源要素促進城鄉融會發展的政策著力點。對應目標是城鄉天然資源要素雙向不受拘束流動、城鄉天然資源統一治理體制、城鄉空間統一布局、城鄉天然資源資產好處共享，在構成城鄉統一市場的基礎上，實現天然資源要素的最優聯動設置裝備擺設。針對天然資源開發應用與布局，政策焦點是實現城鄉天然資源要素的統一布局、還權賦能、有償應用與收益共享，對應的重點資源要素包含地盤、礦產、叢林、草原等。
新時期城鄉融會發展佈景下天然資源要素設置裝備擺設重點實現了3個轉變。城鄉融會發展系統重心從傳統鄉村地區系統轉向新型鄉村地區系統，天然資源要素供給請求加倍重視還權賦能、好處共享與公共服務均等。天然資源要素供應方面需加速資源資產產權軌制改造，特別是地盤、叢林和草原等既存在國有又存在集體一切的天然資源，對其一切權和應用權及其關聯性收益處分等權利的處置需加倍側重對農村農平易近的還權賦能，給予村集體和農平易近更多權屬、更多好處分派。城鄉融會發展經濟重心從傳統農業轉向了一二三產融會，空間保證成為關鍵性要素。在上一輪疾速城市化階段，工業等產業重要布局于城市地區，形成傳統的縣城和鄉鎮經濟活動基礎萎縮，產業越來越單一。隨著種植業（第一產業）、加工制造業（第二產業）和鄉村游玩（第三產業）成為當前城鄉融會發展的重心，地盤應用結構將發生較年夜變化，特別是特點農業、規模化生產將成為耕地保護應用的重要標的目的。城鄉要素公道設置裝備擺設的重點從傳統城鄉朋分轉向了城鄉統一布局，空間規劃是主要實現路徑。城鄉一體化發展在于要素的公道性流動，城鄉一體化的空間結構應統一城鄉效能性布局，依據城鄉融會系統、城市地區系統和鄉村地區系統三者要素空間分布規律與形態，實現有用組合，加速要素流動。
當前天然資源要素促進城鄉融會發展面臨障礙剖析
結合新時期城鄉融會發展天然資源要素設置裝備擺設目標請求，以天然資源豐富縣域為研討對象，發現天然資源要素促進其城鄉融會發展方面存在一些問題。
城鄉地盤資源資產權能缺位
天然資源資產支出是當前各地經濟發展的主要財政來源，從2019—2021年均勻規模看，普通公共預算中天然資源相關支出超過1600億元，占比超過8%，當局性基金預算中天然資源相關支出超過81 000億元，占比88%。當前以“分類推進、無限賦權”為重要特征的農村集體產權軌制改造獲得了必定成效，但仍存在國有建設地盤與集體建設地盤流轉方法分歧、天然資源資產產權情勢不明、地盤增值收益分派方法不完美等問題。財產權權屬界定不清、收益分派不明充足體現了對集體經濟組織和農平易近的財產權賦能缺乏。城鄉地盤資源資產同權分歧價問題凸起，作為農平易近最主要的財富情勢，集體地盤財產權著名無實。征地收益并未明確用于農業農村地區，致使農平易近無法實質上享用地盤市場發達時期同權同價的紅利。例如，國有地盤出讓支出中除部門用于征地和拆遷補償外，其他支出重要用于城市建設、教導等。
城鄉天然資源資產流動壁壘
當前以地盤為焦點，涵蓋礦產、叢林、草原等資源要素的城鄉統一、競爭有序市場體系尚未樹立。雖然我國地盤產權軌制改造持續推進，從農村地盤軌制3項試點改造，到當前的集體建設地盤流轉，試圖買通阻礙地盤要素流動的壁壘，但仍存在城鄉統一的建設用地市場、叢林和草原等生態價值變現水平較高等問題。鄉村地區系統下大批優質農用地不斷地被征用為國有建設用地，如國土“三調”比擬“二調”耕地減少1.13億畝。礦產資源明顯存在以縣域為主體的買賣市場割裂問題，特別是礦產富集區人為設定門檻，請求資源優先供應當地需求。例如，2022年湖北和云南等地“不出省不出市”的處所保護主義政策。叢林、草原等生態系統效能較強的天然資源要素作為優勢資源，受限于市場化的生態產品價值實現機制尚未完整樹立，在縣域經濟發展中的感化無限。
城鄉國土空間規劃重城輕鄉
以往城市建設和地盤應用規劃中，年夜多將發展重心和指標設置裝備擺設優先分派給城市中間地區，對于縣城和鄉鎮重視缺乏，致使縣域在空間規劃管控佈景下發展空間受限。縣級空間規劃中涵蓋城鄉融會系統和鄉村地區系統2類，村莊規劃作為其主要組成部門，需求加倍側重鄉村地區系統效能。但規劃編制過程中存在縣級規劃前瞻性與統一性缺乏，目標設置隨意，布局缺少科學性和約束力，縣—鄉鎮—村3級規劃同心同德等問題。對鄉村地區系統效能獨特徵的忽視，凸起表現在鄉村地區系統現狀與規劃遠期請求目標之間的時空錯位，既定年限內無法對鄉村未來用地屬性進行明確設定，簡單規劃出來的結果實用性無法獲得有用保證。
城鄉天然資源收益共享機制缺掉
除地盤資源外，天然資源要素好處共享缺掉凸起表現為礦產資源開發收益直接惠平易近缺乏，叢林、草原等生態補償標準過低。礦產資源相關支出中占比最年夜的是資源稅和礦業權出讓支出，從支出分派來看，礦產資源相關支出更多的是基于一切權進行分派，缺乏對礦山地點地村平易近的經濟補償機制。礦產資源豐富的縣級當局承擔了大批基層治理任務，但收益分派中占比并不婚配其職責（表1）。例如，各省分派給縣(區)級礦業權出讓收益多為30%。所得稅依照屬地原則，由礦山企業向企業地點總部地區繳納，礦山年夜多由異地企業經營，地點地無法獲取礦產增值收益。叢林、草原資源富集縣因保護導致林農、牧農發展權遭到影響，對應保護性補償資金標準低、補償資金缺乏于彌補損掉、補償范圍難以實現全覆蓋等問題嚴重阻礙了農平易近獲取天然資源開發收益。
新時期天然資源要素促進城鄉融會發展的目標與軌制需求
統一空間規劃需求
城鄉一體化請求以縣域為空間單元實施統一規劃。城鄉融會發展需求在縣域范圍內對城鄉產業、基礎設施、公共服務等統一空間設定及天然資源資產設置裝備擺設，構成以縣級國土空間規劃為焦點，重點規劃幾個鄉鎮為節點，實用性村莊規劃為補充的統一城鄉區域空間規劃體系，統籌設定一二三產業融會發展、生態保護與修復、礦產資源開發與應用、基礎設施與公用服務等。作為解決天然資源稟賦型縣域開發和保護牴觸的主要途徑的縣級國土空間規劃，編制過程中需求留意：要應用規劃手腕直接或間接供給更多的金融、技術和政策服務包養，引導資本、技術等對簡單勞動力的替換；要更多的考慮人力資本的積累，在適宜的空間中引導各類教導機構；要通過建設傑出的軌制環境及完美的市場機制，實現縣域層面可持續發展。
統一天然資源要素市場需求
解決鄉村地區系統與城市地區系統同權分歧價問題，需求以城鄉統一建設用地市場為抓手，實現集體地盤包養網有償應用；以城鄉一體化發展布局為條件，推進城鄉地盤混雜開發應用和用處公道轉換。盡快研討制訂保證城鄉統一建設用地市場規范有序運行軌制體系。征地改造是關鍵，特別是地盤分派機制改造中處所當局若何參與地盤收益分派，是征收“地盤增值收益調節金”，還是通過稅收。盡快出臺深化礦產資源統一年夜市場建設的辦法，對隱形處所保護主義行為進行管控，撤消限流政策。持續推進生態產品價值實現機制，促進優質天然生態資源從鄉村流向城市。
完美農村天然資源要素價值補償機制
城市地區系統在擴張過程中除了大批吸納周邊天然資源外，最顯化特征是持續占用周邊城鄉融會系統和鄉村地區系統大批天然生態空間。當前我國生態補償政策體系中，占用農村耕地，普通能獲得部門補償。但對生態保護主體效能縣域占用“天然生態空間”缺乏公道補償，人為壓低生態空間價值和大批天然生態空間泯滅問題共存。國際“生態補償”是指建設占用生態空間的異地補償，英國相關政策甚至請求對破壞占用生態空間至多供給10%凈生態好處。亟待創新縣域生態補償政策，顯化城鄉融會系統天然生態空間價值。
持續推進產權軌制改造
農村人才與勞動力流掉的最基礎在于優質資源資產無法有用疾速變現，優質資源貨幣化的條件是樹立有用的農村產權保護和流轉買賣軌制。構建城鄉要素雙向不受拘束流動機制的關鍵在于樹立有用保證農村天然資源產權權利軌制。深化農村產權軌制改造的重點在于樹立統一的城鄉產權買賣體系，通過買賣產權的方法實現地盤、叢林、草原等天然資源要素在城鄉間不受拘束流動。通過統一的買賣市場，投資主體以承包、轉包、租用、聯營等方法獲取耕地、林地、林木、草原等農村優質天然資源資產，輔以資本、技術、人才等城市優質要素激活縣域經濟。
農業農村產業現代化請求做好用地用礦用林保證
城鄉融會系統下產業現代化發展需求做好用地用礦用林保證。當前多數鄉鎮、村級的途徑、庫房等基礎設施建設嚴重依賴上級政策資金，建設時包養間存在較年夜的不確定性，特別是建設用地空間布局無法明確地位，空間規劃布局下無法以留白等方法預留空間。觸及新產業新業態、鄉村文旅設施的一二三產業融會發展項目，選址多位于農業生產空間，在項目建設中需配套停車場等基礎與文娛設施，但區內建設用地和耕地占補均衡指標較少，相關配套無法落實。除用地外，基礎設施建設和二產發展需求大批的礦產和林木資源進行保證，因環保督察、礦業用地、林地占補均衡等導致礦業開發和林木采伐受阻，已成為全國性難題。
新時期天然資源要素促進城鄉融會發展支撐性政策框架
加速推進天然資源統一確權登記為城鄉融會發展供給堅強基礎
以住有所居，居有所安為目標，切實解決室第建設登記各類問題。村莊規劃留白區域對農平易近公道建房用地需求多給予考慮。切實做好“房地一體”農村不動產確權登記任務。研討制訂進城落戶農平易近有償轉讓天然資源產權收益分派辦法。
以實現基礎公共服務統一為目標，完美各類公共服務體系。完美鄉村領域天然資源產權軌制改造、天然資源產權確認和登記。以供給城鄉統一的綜合性買賣服務為目標，開展集體建設地盤、宅基地、林權等產權流轉買賣和治理信息網絡平臺建設。
以實現鄉村公共服務現代化為目標，保證公共治理與公共服務用地。明確公共治理與公共服務用地范圍。落實好空間指標，針對農村公共公益設施或觸及平易近生問題等，可應用機動指標并占用耕地、林地甚至必定比例的基礎農田進行建設。
凸起天然資源要素差異化設置裝備擺設推進基礎設施一體化
以市縣域為整體、鄉鎮為中間，統籌城鄉空間布局。強化城鄉一體設計，以市縣域為統一整體，鄉鎮建設為中間，實現國土空間在市縣層面精準布局。樹立市區—城市郊區鄉村—縣城—規模較年夜中間鎮—中間村—偏遠鄉村公共設施延長體系。允許以留白區域和留白指標的方法保證直接服務于農業和生態的基礎設施（如水池、機耕道）等布局和用地需求。
以設施建設項目落地為標的目的，切實保證農村基礎設施用地。從省級層面出臺指導政策，明確可以列進重點嚴重基礎設施范疇實施征地。對待此類重點嚴重項目用地，依照相關規定優先設定應用新增建設用地年度指標。以實用型村莊規劃為導向，針對有需求、有條件的村莊編制村莊規劃。
以改良包養農平易近生產生涯條件為導向，確保平易近生發展用地。創新基礎設施、公共服務配套設施及平易近生發展等用地指標保證方法，可通過城鄉建設用地增減掛鉤、地盤整治、生態修復等方法新增的用地指標優先保證此類項目用地。
賦能鄉村天然資源要素引導城市農村資源雙向流動
安身農村實際，以農平易近實際擁有的天然資源資產變現為導向，樹立保證農平易近符合法規好處的集體產權分派軌制。對農村經濟組織體系進行賦能，確保農平易近在集體產權軌制改造中的好處。鼓勵盤活應用閑置宅基地和衡宇。深刻推進集體林地承包經營權“三權分置”試點，優化林權類不動產權籍勘驗調查法式。
樹立天然資源要素收益共享機制是解決城鄉天然資源支出差距的重要方法。從國家層面加速樹立地盤征收公共好處認定機制。從省、市、縣各層面分別樹立地盤征收公共好處認定配套體系。樹立礦產資源好處共享機制，鼓勵村集體和農平易近以集體用地產權等方法進股礦產資源開發。樹立占用天然生態空間補償機制。當局主導型生態保護補償資金分派要特別重視對農村地區的傾斜。
樹立互補、互惠、雙向要素流動機制。積極摸索農村集體經營性建設用地進市當場進市或異地調整進市方法方式。以滿足縣域發展為重要，以全省、全市、全域需求為支撐，輻射全國市場范圍，實現礦產資源從下到上的市場化設置裝備擺設。重視叢林、草原等天然資源生態價值在城鄉范圍內的變現，將分歧生態資源依照價值，劃分出資源等級，鎖定分歧變現方法。
當前以天然資源要素保證一二三產業融會發展的重點標的目的
以點狀供地為創新，切實保證三產新增建設用地需求。實施點狀供地形式助推一二三產業融會發展，通過預留規劃彈性空間、調整優化用地布局、落實用地用林指標、按實際用地分類治理等，實現點面結合差別化供地、帶項目實施計劃供地、“農業+”混雜供地等點狀供地形式。
以盤活存量閑置地盤為手腕，推動農村創新創業。摸索農戶空屋自愿加入機制，開展縣域范圍內閑置宅基地流轉、典質、擔保等試點。盤活縣域范圍內閑置和低效應用的工業用地，買通閑置低效應用建設用地再應用產權登記、收益分派等環節。
以生態產品價值實現為途徑，推進生態產業發展。加速農村優質生態資源的變現。以生態農產品、平易近族文明、生態游玩等生態產品價值變現為標的目的，攙扶生態brand，制訂生態農產品標準，樹立生態產品買賣軌制。從省級層面細化生態保護紅線無限人為活動，以清單情勢明確各類活動標準。
（作者：張志敏，中國天然資源經濟研討院 北京路況年夜學經濟治理學院 天然資源部資源環境承載力評價重點實驗室；袁國華，中國天然資源經濟研討院 天然資源部資源環境承載力評價重點實驗室；劉芮琳，中國天然資源經濟研討院。《中國科學院院刊》供稿）
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