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摘要: 可撤銷行政協定不包養網 限于意思表現瑕疵情況，普通水平守法的行政協定可被訴請法院撤銷。行政機關訂立行政協定包養網 的行動與行政協定自己存在慎密關系，審查訂立行政協定的行動必定觸及所訂立行政協定的效率。法院對行政機關訂立行政協定的行動所作的符合法規性審查可以發生撤銷的成果，利于增進依法行政。對司法說明條則所停止的法令說明表白，文義闡述、系統闡述和客不雅目標闡述支撐法院可以對意思表現瑕疵之外的守法行政協定判決撤銷，在分量上，這些闡述重于相反的制訂者意志之闡述。出于保護當事人之間的公正、維護好心絕對人的信任、防包養 范肆意撤銷之風險、行政機關未受過度限制以及司法說明不宜向行政機關賦權等方面的來由，可撤銷行政協定不得由締約行政機關自行撤銷。
要害詞: 行政協定 可撤銷行政協定 行政協定規則 行包養網 政訴訟
一、題目的提出
《最高國民法院關于審理行政協定案件若干題目的規則》（以下簡稱《行政協定規則》）第9條第5項和第11條第1款答應訴請撤銷行政協定，由法院對原告訂立行政協定的行動能否具有法定權柄、能否濫用權柄、實用法令律例能否對的、能否遵照法定法式、能否實行響應法定職責停止審查。而依照《行政協定規則》第14條，行政協定存在勒迫、訛詐、嚴重曲解、顯掉公正等情況的，法院可以依法判決撤銷該協定。張青波據此以為，《行政協定規則》獨樹一幟地發明了守法而可撤銷的行政協定這種軌制，並且可撤銷行政協定的撤銷事由，不限于以上意思表現瑕疵的情況。[1]張彧主意，行政協定的可撤銷事由觸及原告的守法行政行動與被告的意思表現瑕疵兩類。[2]而在《行政協定規則》公佈之前，江必新法官也承認守法水平普通的行政協定可被撤銷。[3]
可是，梁鳳云法官解讀《行政協定規則》第14條以為，行政協定的可撤銷是指由于行政協定意思表現不真正的，經由過程撤銷權人行使撤銷權，使曾經失效的協定回于覆滅。響應的，可撤銷的行政協定僅是行政協定當事人意思表現不真正的，經由過程有撤銷權的主體行使撤銷權，使曾經失效的意思表現回于有效的行政協定。[4]該看法將可撤銷行政協定限于意思表現瑕疵的情況。還有法官以為，實行中依照行政行動現實不清、實用法令過錯、法式守法等來由撤銷行政協定的案例，是違背撤銷協定軌制的本意的。一個雙方作出的行政行動可被撤銷，但一個基于兩邊合意而發生法令效率的行政協定，除非意思表現不真正的才可被撤銷，不然客不雅上就不存在被撤銷的能夠。[5]依照這種不雅點，對行政協定的撤銷，異樣只包含《行政協定規則》第14條所規則的勒迫、訛詐、嚴重曲解和顯掉公正的情況。
可撤銷的行政協定，能否僅限于意思表現瑕疵的情況，抑或在此之外還包含締約行政機關無法定權柄、濫用權柄、實用法令律例過錯、未遵照法定法式等行政守法？行政守法到達普通守法水平（既未到達嚴重且顯明但也跨越稍微水平守法）的行政協定，能否被訴請法院判決撤銷，或許也可由締約行政機關撤銷？
《行政協定規則》固然沒有好像《中華國民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第70條那樣明白規則法院可以對于外行政守法到達普通守法水平的行政協定判決撤銷，可是法院對這類協定加以撤銷，依然合適《行政訴訟法》以及《行政協定規則》。本文將論證，起首，以為撤銷行政協定僅限于意思表現瑕疵的不雅點，既疏忽了行政機關訂立行政協定與協定自己存在慎密關系，也晦氣于增進依法行政；其次，《行政協定規則》第14條可說明為答應法院對意思表現瑕疵之外的守法行政協定加以撤銷；最后，可撤銷行政協定不得由締約行政機關自行認定并撤銷。
二、法院對訂立協定行動的審查需以判決能否撤銷協定為成果
否定守法可撤銷行政協定的不雅點，往往是從《行政協定規則》第14條立論，但卻疏忽了《行政協定規則》第11條。第11條請求法院對行政機關訂立行政協定的行動停止符合法規性審查，而法院對訂立協定之行動的這種符合法規性審查，就需求以判決能否撤銷所訂立的行政協定為成果。
（一）對訂立行動與行政協定的司法審查不成彼此分別
在對行政協定案件睜開司法審查時，法院可否只對行政機關訂立行政協定的行動停止審查，而不用涉足所訂立的行政協定能否具有用力瑕疵的題目呢？謎底能否定的。法院對行政機關訂立行政協定之行動能否守法的審查，必定舒展至審查所訂立的行政協定能否守法、能否具有用力瑕疵。
起首，這是法院對行政權利充足睜開審查的請求。假如說外行政訴訟中，法院重要經由過程對行政行動的符合法規性審查來完成對行政協定效率的認定，[6]那么，行政機關訂立行政協定的行動之守法性，勢必影響所訂立行政協定的符合法規性：很難想象守法水平不只是稍微的訂立行動會發生符合法規的行政協定。在最高國民法院2019年發布的10起行政協定案件典範案例中，就“安吉展鵬金屬緊密鍛造廠訴安吉縣國民當局搬家行政協定案”，法院在確認臨港管委會簽署行政協定的行動守法之后，又進一個步驟審查了所簽署包養 協定的效率。[7]因此，法院不克不及自限于只對訂立行動作出裁判，不克不及疏忽訂立行動之成果——行政協定——能否符合法規、有有效力瑕疵，而是應該依據《行政訴訟法》第70條審查行政機關訂立協定的行動及該行動發生的行政協定。如最高國民法院于裁判中就在引述了《行政訴訟法》第70條后，認定被訴行政協定（而不是被訴訂立行政協定的行動）并不存在第70條規則的六種情況（包含了《行政協定規則》第11條第1款規則的前五種情況）。[8]未介入該案審理的最高國民法院法官也以為，《行政協定規則》第11條是對《行政訴訟法》第70條外行政協定案件中的實用作出的詳細說明。[9]況且，對于行政協定訂立行動的司法審查在內在的事務上重要觸及的是主體符合法規性、法式符合法規性、內在的事務符合法規性，[10]行政機關應該舉證證實具有締約權限（包含具有締約標準、締約法令根據、不違背制止性規則、未超出法定權限）、所選擇的絕對人符合法規、遵照規則的締約法式，等等。[11]這些方面的守法當然會影響到行政協定的效率。包養網假如要充足完成《行政訴訟法》第1條規則的“監視行政機關依法行使權柄”的立法目標，法院對行政機關所訂立的行政協定就應周全審查，不該局限于《行政協定規則》第14條所羅列的意思表現瑕疵，而是必需斟酌到訂立行動的守法進而能夠招致所訂立的協定具有可撤銷的效率瑕疵，從而防范行政機關濫用行政協定的法令風險，防止行政機關以守法的訂立行動發生有效力瑕疵、應被實行的行政協定。
其次，行政機關訂立行政協定的行動與行政機關所訂立的行政協定之間在法令評判上不成能涇渭清楚地分立。閆爾寶主意，行政機關簽署協定的行動并不組成自力的行政行動，不克不及零丁成為司法審查的對象。法院審查的對象應是協定的效率題目，對締約行動能否符合法規的評價僅屬于協定能否成立和有用的一個要素。[12]韓寧指出，因行政協定訂立發生的膠葛不限于因訂立行動惹起的爭議，還包含因行政協定惹起的爭議，訂立行動和行政協定自己難以完整朋分。[13]章程也以為，即便當事人僅提起確認訂立行政協定之行政行動有效這一訴請，也應允許法院直接判決確認行政協定有效。[14]蔡小雪法官主意，法院判決的對象是被訴的簽署協定等行動，判定其能否符合法規同時亦需審查協定自己的符合法規性。[15]郭修江法官提出，協定效率審查，焦點是對訂立協定行動的法令效率審查。法院經由過程對訂立協定行動的符合法規性審查，判定行政協定商定內在的事包養 務的符合法規性。[16]這均是主意法院應將訂立協定的行動與所訂立的協定一并審查。梁君瑜指出，《行政協定規則》第9條說起的訴訟懇求不含“判決撤銷締約行動”，《行政訴訟法》第78條也未說起“判決撤銷行政協定”，是以，懇求判決撤銷行政協定應該參照平易近律例定。[17]實在，法院完整可以對普通水平守法的締約行動，以判決撤銷協定作出評判包養網 ，才幹防止守法締約不受限制。此時，意思表現瑕疵的尺度并缺乏以應對各類守法締約行動。當然，司法實行將協定擷取為協定訂立行動，乃至將協定效率之訴轉化為協定訂立行動的符合法規性審查（此中未動輒認定協定有效），未包養網 必能處理要害題目，[18]可是這也能闡明，對于行政包養 協定，在確認有效之訴外，司法實行存在著審查協定效率有無其他瑕疵的需求。
最后，從行政協定訂立膠葛的樣態來看，法院在評判訂立行動能否符合法規時也必定要答覆行政協定能否有用的題目。行政協定訂立膠葛包含：行政協定絕對人或短長關系人應該訂立協定而不訂立，絕對人以為行政機關逼迫訂立行政協定，短長關系人以為當事人訂立行政協定的行動損害本身權益等。有關訂立的膠葛往往與行政協定訂立的公法性有關。[19]既然這般，在絕對人或短長關系人以為行政機關訂立協定的行動守法而質疑所訂立之協定的效率時，法院就應該對所訂立的行政協定能否有用、應否撤銷作出判定。不然，法院就難以充足回應該事人的訴訟懇求。
（二）法院撤銷守法訂立的行政協定利于克制守法
法院審閱行政機關訂立協定的行動，不成防止地要注視于訂立行動的成果——行政協定。既然《行政協定規則》第11條第1款唆使法院退職權、法式、內在的事務等方面臨行政機關訂立協定的行動停止符合法規性審查，法院對行政機關守法訂包養 立的行政協定就不克不及恬然處之，而是必需有所表現，不然法院的審查任務將白費無功，《行政協定規則》第11條第1款的規則將墮入空轉。為此，應認可法院在審查訂立行動之后可以對協定作出必定判決。那么，法院能作出什么樣的判決呢？
《行政協定規則》第11條第1款所羅列的守法事項與《行政協定規則》第12條第1款的“嚴重且顯明守法”在水平上的差別，如同《行政訴訟法》第70條和第75條之間普通判然有別，故這兩類守法不容混雜，法院不克不及對《行政協定規則》第11條第1款中說起的普通水平的守法作出確認有效的判決。並且，最高國民法院的裁判也明白提出，對有效行政協定的認定應持謹嚴的立場。[20]假如法院經審查后只能在嚴重且顯明守法時判決確認協定有效，那么在普通水平的守法時，法院就只能認可行政協定仍然有用。但法院若只判決確認行政協定守法而確定其效率，這無異于聽任行政機關訂立協定行動的守法，對行政機關訂立協定行動連同所締結之協定的司法審查將名不副實。守法行政協定法令效率狀況的選擇，實質上是列國在立法和法治實行中對契約應予遵照準繩和依法行政準繩停止好處權衡的成果。[21]在我國，依法行政的落實尚未臻至化境，而行政機關跨越稍微水平之守法所訂立的行政協定，也不宜一概否定其效率。假如認可普通水平守法的行政協定效率不受影響，不免傷害損失依法行政；假如將普通水平守法的行政協定均作為有效協定，也會完整消除對協定的尊敬。為了防止寬縱行政機關訂立行政協定行動的守法，又不克不及無窮擴大實用確認行政協定有效的判決，法院就只能依據當事人依《行政協定規則》第9條第5項提起的撤銷訴請，對行政機關所訂立的行政協定作出撤銷判決。這般既能倒逼行政機關依法簽署行政協定，又能經由過程付與絕對人或第三人訴請撤銷的選擇權而在必定水平上有利于增進行政機關遵照協定（在法院應該事人訴請而撤銷協定時才無對協定的遵照可言）。
法院撤銷守法行政協定，以利依法行政，在司法實行中存在諸多例證。主意可撤銷行政協定僅限于意思表現瑕疵的梁鳳云法官也認可，對以行政協定表示出來的行政行動（例如征收抵償協定、息爭協定等），除了實用合同法上的撤銷來由外，也可以實用行政訴訟法上的撤銷來由。[22]好比在最高國民法院2022年發布的“第二批行政協定訴訟典範案例”中，就“鳳岡縣某工貿無限義務公司訴貴州省鳳岡縣國民當局懇求撤銷抵償安頓協定案”，法院以為，鳳岡縣當局僅根據案涉租賃協定及對周××的查詢拜訪筆錄即認定案涉衡宇及構筑物等屬周××一切，并在未告訴某工貿公司介入，亦未聽取其陳說看法的情形下，與周××訂立《安頓協定》缺少現實依據、違背合法法式，遂判決撤銷《安頓協定》。再若有法院以為，新津區花橋街辦疏忽審查林×的真正的生涯狀態和安頓需求，招致該安頓協定顯明不妥，合適可予撤銷的規則，故林×的撤銷懇求成立，案涉包養網 安頓協定應予撤銷。[23]法院以行政訴訟法上的撤銷事由，判決撤銷行政協定的案例，還可以舉出若干。[24]可見，在《行政協定規則》公佈之后，司法實行依然保存了依照行政行動撤銷規定認定行政協定能否可撤銷的傳統。[25]
這表白，基于行政協定作為狹義行政行動之一種，法院參照行政行動的撤銷規定來撤銷訂立行政協定的行動，才幹貫徹行政訴訟對行政行動停止符合法規性審查與監視的軌制效能。因此，法院撤銷行政協定，不克不及囿于《行政協定規則》第14條所規則的意思表現瑕疵，而是可以實用行政法上關于行政行動撤銷的規則，作出撤銷行政協定的判決。[26]
綜上，正如最高國民法院的裁判所言，訂立協定行動能否符合法規有用，應該按照行政訴訟法和相干行政實體法令規范停止審查判定，平易近事法令規范的實用僅僅是行包養網 政法和行政訴訟法沒有響應規則情況包養 下的一種彌補實用。[27]因此，法院對行政機關訂立行政協定之行動的審查，必定涉及對所訂立之行政協定的審查，法院應該起首依據《行政訴訟法》第75、70條等行政律例范判定有無存在有效或可撤銷情況，在消除這些情況之后，方可斟酌平易近律例定的可撤銷事由，不克不及僅僅斟酌行政協定有無平易近律例定的可撤銷事由。換言之，行政協定的合意性不會消弭行政性，[28]單一實用平易近事合同可撤銷情況判定行政協定能否應該予以撤銷，不免有疏忽行政協定行政性之嫌。[29]
以上論證是從《行政協定規則》第11條動身，根據對行動與成果的審查在邏輯上不成分別，聯合行政訴訟的軌制效能和司法實行來闡明為何可以由法院對守法行政協定判決撤銷。上面來斟酌《行政協定規則》第14條能否支撐法院撤銷守法行政協定。
三、對《行政協定規則》第14條的說明
徐鍵以為，主意《行政協定規則》創設了守法行政協定可撤銷的軌制，并不正確。由於《行政協定規則》只規則了嚴重且顯明守法的有效、準用平易近律例范的有效、法式性失效要件完善的未失效和因意思表現瑕疵的可撤銷這4種效率瑕疵，并未規則行政協定因守法而可爭訟撤銷；並且依據最高國民法院行政審訊庭的相干著作，《行政協定規則》的草擬者以為，行政機關在簽署行政協定的經過歷程中作出的行政行動違背了行政法令規范但沒有到達嚴重且顯明守法水平的，法院可以保持行政協定的效率，是以普通守法的行政協定，不具有可爭訟撤銷性。[30]還有學者以為，《行政協定規則》第14條的原意不包含《行政訴訟法》第70條的情況，“存在勒迫、訛詐、嚴重曲解、顯掉公正等情況”中的“等”依照說明規定，應該是與所列情況存在類似，即都是意思表現瑕疵所惹起的，而《行政訴訟法》第70條規則的是雙方行政行動守法，顯明與意思表現瑕疵毫有關聯。假如行政協定的撤銷情況包含《行政訴訟法》第70條，則《行政協定規則》第14條就會相似其第12條規則有效的情況明白提到《行政訴訟法》第75條那樣，直接明文規則撤銷情況指向《行政訴訟法》第70條規則的那些情況。[31]即使制訂者意志并不認可在平易近法上的可撤銷行政協定之外還存在根據行政律例范而來的可撤銷行政協定，也不克不及說守法的可撤銷行政協定就沒有任何規范上的基本。對于相干法令規范的說明，不克不及拘泥于一種或兩種說明闡述，而是要綜合斟酌各類說明闡述。[32]因此，在制訂規范者的意志之外，還應斟酌文義、系統和客不雅目標說明。
（一）文義說明
就文義說明來說，《行政協定規則》第14條中的“等”可以被懂得為包含當事人意思表現瑕疵之外的守法情況。在摸索性地構建我國行政協定軌制之際，司法說明的制訂者并未采取封鎖式的規則，而是在羅列了各類意思表現瑕疵后，加了一個“等”字，從而為意思表現瑕疵之外的可撤銷行政協定供給了空間。前已述及，否定守法可撤銷行政協定的論者以為，第14條中“等”所指代的應該是與所列意思表現瑕疵的情況存在類似的情況。但在另一方面，我國現行法上認可的可以招致平易近事合同被法院撤銷的意思表現瑕疵只要嚴重曲解（《中華國民共和公民法典》（以下簡稱《平易近法典》）第147條）、訛詐（《平易近法典》第148、149條）、勒迫（《平易近法典》第150條）、顯掉公正（《平易近法典》第151條）。既然《行政協定規則》第14條曾經羅列了各類意思表現瑕疵，《行政協定規則》第14條中的“等”字若非毫有意義的話，就可將其懂得為包含意思表現瑕疵以外的守法從而招致行政協定可被撤銷的情況。
（二）系統說明
系統說明是將個體的法令語詞作為全部系統的一部門，將其置于全部法令，甚至全部法次序的意義聯繫關係傍邊來懂得。為了斷定個體要素的意義，必需掌握意義之全體。正如古羅馬法學家塞爾蘇斯所說的：“若未考量立法之全體，而僅按此中些許片斷，即作出裁判或答復，實為不妥。”所以，人們在彼此聯繫關係且彼此說明對方意義的語句之間的彼此關系中來懂得法包養 令語詞。[33]系統說明請求防止“見木不見林”，為此應將《行政協定規則》第14條的規則與《行政協定規則》的其他條則歸入一個全體的聯繫關係之中。如前所述，假如說《行政協定規則》第11條第1款請求法院對訂立行動停止符合法規性審查是一個有興趣義的規則，那么具有第11條第1款提到的守法訂立情包養 況的行政協定就應具有必定的效率瑕疵。並且，這種效率瑕疵不該當是有效，由於這些守法只是普通水平的守法。所以學生和教授們展開了激烈的辯論。其中，最有名的當屬，依照系統說明的請求，《行政協定規則》第14條中的“等”就不克不及囿于意思表現瑕疵，而是應該包含普通水平的行政守法。盡管第14條未提到《行政訴訟法》第70條，也不該組成如許一個盡對妨礙：不克不及將這個“等”懂得為引申到《行政訴訟法》第70條所列的守法情況。
但是，徐鍵對系統說明卻得出了完整相反的結論。他以為，既然《行政協定規則》第9條區分了行政行動的撤銷和行政協定的撤銷，第10條又對原、原告的舉證義務分辨作出了規則，聯合行政訴訟舉證義務軌制就可揣度：第9條所指的對行政協定的撤銷，限于準用平易近律例范及響應舉證義務條目的撤銷。[34]可是，這一揣度生怕面對以下質疑：第一，恰是由於行政協定分歧于雙方的變革、解除行政協定之行政行動，《行政協定規則》第9條才區分二者，并在第10條規則了分歧的舉證義務。這并不料味著，對行政協定的撤銷只能訴諸意思表現瑕疵。張彧甚至以為，既然行政協定的表意瑕疵可以判決撤銷，那么“舉輕以明重”，守法協定天然可以被撤銷。[35]即使不承認這一當然推論，也可以認可：司法說明對舉證義務作出區分，未必是基于對訴請撤銷行政行動和訴請撤銷行政協定的差別，而可以懂得為由于行政守法的瑕疵與意思表現瑕疵之間的分歧。第二，以《行政協定規則》第10條作出以上揣度將會招致難以消解的系統牴觸。《行政協定規則》第10條第2款規則被告承當舉證義務，確乎是針對被告主意行政協包養網 定具有興趣思表現瑕疵而言的。可是，依照該條第1款，原告要承當證實訂立行政協定之行動符合法規的義務。若將可撤銷行政協定限于意思表現瑕疵，將墮入如下窘境：假如被告訴請確認行政協定有效，原告雖證實不了其訂立協定之行動符合法規或只是稍微的守法，但卻能證實其訂立協定之行動未到達嚴重且顯明守法之水平，那么，這時法院應該以為原告能仍是不克不及舉證呢？在謎底是“能”時，即便法院此時要認可案涉行政協定之守法是普通水平守法，法院也應判決採納被告訴請，這顯然與《行政訴訟法》第1條“監視行政機關依法行使權柄”的請求構成牴觸；在謎底是“不克不及”時，法院應支撐被告訴請而判決行政協定有效，可是原告卻業已證實訂立協定的行動甚至協定未到達嚴重且顯明守法，這般判決又勢將與《行政訴訟法》第5條規則的“以現實為依據、以法令為繩尺”的裁判準繩相悖。
實在，就訴請撤銷守法行政協定的舉證義務來說，依照《行政協定規則》第10條第1款，包養 行政機關應該承當證實訂立行政協定行動符合法規的義務。是以，在被告訴請撤銷守法的行政協定時，原告依然應該證實其訂立行動及作為訂立行動之成果的行政協定符合法規。《行政訴訟法》以行政行動替換起初的“詳細行政行動”，外行政行動的概念中現實上引看她動作熟練，宋微將小貓交給她，心裡有些安心。進了行政協定。[36]可見，在由于行政守法而對行政協定提起的撤銷之訴中，由行政機關承當舉證義務才幹合適《行政訴訟法》第34條第1款規則的“原告對作出的行政行動負有舉證義務”之普通規范。不外，這般一來，所面對的題目就是，《行政協定規則》第10條第2款規則，撤銷行政協定的訴請，由被告承當舉證義務，此中的撤銷，為何僅限于基于平易近法意思表現瑕疵而不包含基于行政守法所訴請的撤銷呢？《行政協定規則》中的撤銷，莫非不該作同一懂得嗎？謎底倒是未必。借使倘使存在分歧的規范目標與分歧的好處狀況，則對于統一法令中應用的雷同用語概念，也有需要作分歧的說明。[37]接近事務、接近時光和個案公平恰好使得有需要在統一部法令中對異樣的概念做分歧說明。[38]好比《行政協定規則》第10條第1款中“符合法規性”的“法”，顯然指向公法，而第14條中“依法”的“法”則包含私法和公法。既然《行政協定規則》第9、14條針對的題目是被告可以提出何種訴訟懇求、法院何時作出撤銷判決，有別于第10條所規則的舉證義務題目，第9、14條與第10條各自的規范目標分歧，是以就未必須要作同一說明。況且，行政機關應該舉證是行政訴訟的普通規定，也看不到什么來由可以或許支撐為訴請撤銷守法行政協定創設破例，所以訴請撤銷守法行政協定，仍應由行政機關承當舉證義務。
總之，只要將《行政協定規則》第9條第5項、第14條做狹義懂得，從而認可訴請撤銷行政協定，不用基于意思表現瑕疵，而是可以依據普通水平的行政守法，才幹防止上述第10條第2款能夠激發的系統沖突，并照應到第11條第1款之規范意涵。這般說明才幹合適系統說明的請求，使《行政協定規則》不只在外部可以或許融貫協洽，並且在內部也合適《行政訴訟法》的評價指向。
（三）客不雅目標說明
客不雅目標說明試圖將法令規定說明為對人類配合生涯某個題目的公平、恰當、有興趣義的次序，[39]從法令語詞中揣度出內涵
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